2015年1月9日，環境保護部印發了《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理(lǐ)辦法（試行(xíng)）》（環發〔2015〕4号）（以下簡稱《備案管理(lǐ)辦法》），自發布之日起施行(xíng)。《備案管理(lǐ)辦法》是一份規範地方環境保護主管部門(mén)（以下簡稱“環保部門(mén)”）對企業事業單位（以下簡稱“企業”）突發環境事件應急預案（以下簡稱“環境應急預案”）實施備案管理(lǐ)的規範性文件，對企業環境應急預案備案管理(lǐ)的适用範圍、基本原則和(hé)備案的準備、實施、監督等作(zuò)出了明(míng)确規定。

　　一、為(wèi)什麽要制(zhì)定備案管理(lǐ)辦法

　　（一）落實新修訂的《環境保護法》的需要

　　新修訂的《環境保護法》第四十七條第三款規定，“企業事業單位應當按照國家(jiā)有(yǒu)關規定制(zhì)定突發環境事件應急預案，報環境保護主管部門(mén)和(hé)有(yǒu)關部門(mén)備案”，将環境應急預案的制(zhì)定和(hé)備案确定為(wèi)企業的法定義務。為(wèi)貫徹落實《環境保護法》，系統細化、規範企業備案行(xíng)為(wèi)和(hé)環保部門(mén)監管行(xíng)為(wèi)，需要制(zhì)定配套的《備案管理(lǐ)辦法》。

　　（二）落實企業主體(tǐ)責任的需要

　　企業是制(zhì)定環境應急預案的責任主體(tǐ)，而環境應急預案是“有(yǒu)生(shēng)命力的文件”， 需要企業通(tōng)過自身努力，不斷修訂完善，才能确保切合實際、有(yǒu)效有(yǒu)用。但(dàn)在實踐中，一些(xiē)企業沒有(yǒu)開(kāi)展必要的風險評估和(hé)應急資源調查，隻是照搬照抄，或者把編制(zhì)工作(zuò)完全交給技(jì)術(shù)服務機構，編完以後又束之高(gāo)閣，這與落實企業主體(tǐ)責任的要求不符。也有(yǒu)一些(xiē)地方環保部門(mén)為(wèi)了保證企業環境應急預案的質量，将備案設置為(wèi)“非許可(kě)類審批”，或者賦予其一些(xiē)行(xíng)政許可(kě)的色彩，實質上(shàng)是分擔了企業的主體(tǐ)責任。還(hái)有(yǒu)一些(xiē)環保部門(mén)對企業環境應急預案着力于“準入”的監管，而對已備案的預案指導和(hé)使用不夠，管理(lǐ)不到位。這些(xiē)做(zuò)法不符合國家(jiā)“切實防止行(xíng)政許可(kě)事項邊減邊增、明(míng)減暗增，加強和(hé)改進事中和(hé)事後監管”的行(xíng)政審批制(zhì)度改革的精神，需要通(tōng)過《備案管理(lǐ)辦法》予以規範。

　　（三）環境應急預案管理(lǐ)的實踐需要

　　2010年，環境保護部印發《突發環境事件應急預案管理(lǐ)暫行(xíng)辦法》（環發〔2010〕113号）（以下簡稱《預案暫行(xíng)辦法》）後，各地針對環境應急預案管理(lǐ)進行(xíng)了很(hěn)多(duō)有(yǒu)益的探索和(hé)實踐，初步建立了備案制(zhì)度。但(dàn)預案備案管理(lǐ)還(hái)存在一些(xiē)問題。一是備案率不高(gāo)、進展不平衡，已編制(zhì)環境應急預案的企業，整體(tǐ)備案率不到80%，有(yǒu)的地方僅為(wèi)38%。二是現場(chǎng)處置預案偏少(shǎo)，可(kě)操作(zuò)性不強。《預案暫行(xíng)辦法》将環境應急預案分為(wèi)綜合預案、專項預案、現場(chǎng)處置預案三類。但(dàn)隻有(yǒu)不到一半的企業編制(zhì)了現場(chǎng)處置預案，更多(duō)企業隻有(yǒu)綜合預案，內(nèi)容多(duō)是原則性規定。三是屬地管理(lǐ)不夠、信息收集不全面。《預案暫行(xíng)辦法》将國控污染源設置為(wèi)省級環保部門(mén)備案，是環境應急預案管理(lǐ)開(kāi)始階段的“權宜之計(jì)”，已難以滿足“屬地為(wèi)主”、縣級人(rén)民政府先期處置的要求。地方在執行(xíng)時(shí)，實行(xíng)分級備案的占74%。由于沒有(yǒu)信息傳遞要求，一些(xiē)下級環保部門(mén)無法獲得(de)企業環境應急預案，不能充分掌握相關信息。四是逐級備案加重了企業負擔，26%的地方實行(xíng)逐級備案，要求企業向多(duō)個(gè)層級的環保部門(mén)備案，不符合中央簡政放權的精神。五是分級管理(lǐ)要求差異大(dà)。在備案分級管理(lǐ)中，各地存在通(tōng)過污染物排放量、環評級别、風險級别、跨區(qū)域、行(xíng)業因素、環境敏感程度等進行(xíng)分級的多(duō)種情況，而且有(yǒu)的地方是兩級管理(lǐ)，有(yǒu)的地方是三級管理(lǐ)。為(wèi)解決這些(xiē)問題，有(yǒu)必要制(zhì)定《備案管理(lǐ)辦法》。

　　二、制(zhì)定備案管理(lǐ)辦法的主要依據有(yǒu)哪些(xiē)

　　《備案管理(lǐ)辦法》主要依據《環境保護法》、《突發事件應對法》，以及《海洋環境保護法》、《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》、《水(shuǐ)污染防治法》等法律法規，參考了《石油天然氣管道(dào)保護法》相關規定，以及國務院辦公廳《突發事件應急預案管理(lǐ)辦法》（國辦發〔2013〕101号）對企業事業單位應急預案管理(lǐ)的要求。

　　三、備案管理(lǐ)辦法主要有(yǒu)哪些(xiē)內(nèi)容

　　《備案管理(lǐ)辦法》共五章二十六條，在吸收《預案暫行(xíng)辦法》有(yǒu)關內(nèi)容、總結近年來(lái)工作(zuò)實踐經驗的基礎上(shàng)，對五個(gè)方面的內(nèi)容作(zuò)出了規定。

　　第一章總則。對備案管理(lǐ)的目的、概念、範圍、原則等一般性內(nèi)容進行(xíng)了規定。明(míng)确了備案管理(lǐ)遵循規範準備、屬地為(wèi)主、統一備案、分級管理(lǐ)的原則，強調根據環境風險大(dà)小(xiǎo)實行(xíng)分級管理(lǐ)，企業主動公開(kāi)相關環境應急預案信息。

　　第二章備案的準備。基于備案需要，對環境應急預案的制(zhì)定、實施、修訂等準備工作(zuò)進行(xíng)了規定。強調企業是制(zhì)定環境應急預案的責任主體(tǐ)，通(tōng)過成立編制(zhì)組、開(kāi)展評估和(hé)調查、編制(zhì)預案、評審和(hé)演練、簽署發布等步驟制(zhì)定環境應急預案，并及時(shí)修訂預案。

　　第三章備案的實施。對備案時(shí)限、文件、方式、受理(lǐ)部門(mén)進行(xíng)了規定。明(míng)确企業在環境應急預案發布後的20個(gè)工作(zuò)日內(nèi)進行(xíng)備案以及應提交的備案文件。明(míng)确縣級環保部門(mén)作(zuò)為(wèi)主要的備案受理(lǐ)部門(mén)，以及備案受理(lǐ)部門(mén)的審查處理(lǐ)方式。

　　第四章備案的監督。對備案後環保部門(mén)的監管和(hé)企業、環保部門(mén)責任進行(xíng)了規定。明(míng)确環保部門(mén)及時(shí)将備案的環境應急預案彙總、整理(lǐ)、歸檔，并通(tōng)過抽查等方式，指導企業持續改進。還(hái)明(míng)确了企業和(hé)環保部門(mén)違反規定應承擔的責任。

　　第五章附則，與《環境保護法》四十七條第三款“報環境保護主管部門(mén)和(hé)有(yǒu)關部門(mén)備案”銜接，并說明(míng)施行(xíng)日期。

　　四、關于幾個(gè)重點問題的說明(míng)

　　（一）什麽是企業環境應急預案

　　《備案管理(lǐ)辦法》第二條指出，環境應急預案是指企業為(wèi)了在應對各類事故、自然災害時(shí)，采取緊急措施，避免或者最大(dà)程度減少(shǎo)污染物或者其他有(yǒu)毒有(yǒu)害物質進入廠界外大(dà)氣、水(shuǐ)體(tǐ)、土壤等環境介質，而預先制(zhì)定的工作(zuò)方案。這是首次正式提出企業環境應急預案的概念，以區(qū)别于企業生(shēng)産安全事故等應急預案，便于企業和(hé)環保部門(mén)的執行(xíng)和(hé)管理(lǐ)。

　　（二）企業環境應急預案如何定位

　　企業環境應急預案的重點是現場(chǎng)處置預案，側重明(míng)确現場(chǎng)處置時(shí)的工作(zuò)任務和(hé)程序，體(tǐ)現自救互救、信息報告和(hé)先期處置的特點。針對是否編制(zhì)綜合預案、專項預案及這些(xiē)類别的組合方式，《備案管理(lǐ)辦法》提出了指導性而非強制(zhì)性的要求。企業可(kě)以根據自身實際自主選擇。

　　建設單位環境應急預案，是針對建設項目投入生(shēng)産或者使用後可(kě)能面臨的突發環境事件而制(zhì)定的預案，不是建設施工期間(jiān)的預案。試生(shēng)産期間(jiān)環境應急預案，是指試生(shēng)産前編制(zhì)的包含了針對試生(shēng)産期間(jiān)可(kě)能面臨的突發環境事件而制(zhì)定的環境應急預案。由于試生(shēng)産前可(kě)能存在環境風險評估、預案編制(zhì)等難以到位的客觀現實，《備案管理(lǐ)辦法》規定建設項目試生(shēng)産期間(jiān)的環境應急預案 “參照”本辦法制(zhì)定和(hé)備案；而建設項目試生(shēng)産與正式生(shēng)産有(yǒu)差别，建設單位需要根據實際情況，在試生(shēng)産期間(jiān)對環境應急預案進行(xíng)修訂，形成适用于正式生(shēng)産的環境應急預案。

　　（三）備案的目的是什麽

　　企業環境應急預案備案是不屬于行(xíng)政許可(kě)、行(xíng)政确認的一種行(xíng)政行(xíng)為(wèi)。對于企業而言，備案是為(wèi)了規範編修、提高(gāo)質量、履行(xíng)法定義務。對于環保部門(mén)而言，備案是為(wèi)了收集信息、存檔備查、事後管理(lǐ)。

　　（四）哪些(xiē)企業需要備案

　　《備案管理(lǐ)辦法》規定了三類企業要進行(xíng)環境應急預案備案。一是可(kě)能發生(shēng)突發環境事件的污染物排放企業。“可(kě)能發生(shēng)突發環境事件”将産生(shēng)噪聲污染的單位、污染物産生(shēng)量不大(dà)或者危害不大(dà)的單位排除，例如餐館等。由于污水(shuǐ)、生(shēng)活垃圾集中處理(lǐ)設施與一般的排放污染物企業有(yǒu)所區(qū)别，在《備案管理(lǐ)辦法》中用“污水(shuǐ)、生(shēng)活垃圾集中處理(lǐ)設施的運營企業”予以強調。二是可(kě)能非正常排放大(dà)量有(yǒu)毒有(yǒu)害物質的企業。結合事件案例，強調了涉及危險化學品、危險廢物、尾礦庫三類易發、多(duō)發突發環境事件的企業。三是其他應當納入适用範圍的企業，這是兜底性條款，給予地方環保部門(mén)一定的自主權。為(wèi)進一步明(míng)确适用範圍，規定了“省級環境保護主管部門(mén)可(kě)以根據實際情況，發布應當依法進行(xíng)環境應急預案備案的企業名錄”。

　　（五）企業如何進行(xíng)備案準備

　　《環境保護法》規定，企業應當按照國家(jiā)有(yǒu)關規定制(zhì)定突發環境事件應急預案。《備案管理(lǐ)辦法》第二章是對這一規定的細化，明(míng)确企業在開(kāi)展環境風險評估和(hé)應急資源調查的基礎上(shàng)，編制(zhì)環境應急預案，并經過評審和(hé)演練後，簽署發布環境應急預案。備案準備期間(jiān)産生(shēng)的環境風險評估報告、應急資源調查報告、評審意見等是備案的必要文件。

　　（六）企業環境應急預案何時(shí)需要修訂

　　《備案管理(lǐ)辦法》規定，企業至少(shǎo)每三年對環境應急預案進行(xíng)一次回顧性評估。如果企業面臨的環境風險、應急管理(lǐ)組織指揮體(tǐ)系與職責、環境應急措施、重要應急資源發生(shēng)重大(dà)變化或實際應對和(hé)演練發現問題，以及其他需要修訂的情況，要及時(shí)修訂環境應急預案，修訂程序參照制(zhì)定程序進行(xíng)。

　　目前大(dà)部分企業已經按照《預案暫行(xíng)辦法》，制(zhì)定了環境應急預案。《備案管理(lǐ)辦法》實施後，地方環保部門(mén)要指導企業及時(shí)開(kāi)展評估，修訂環境應急預案，修訂時(shí)執行(xíng)《備案管理(lǐ)辦法》。

　　（七）企業應該向哪裏備案

　　企業環境應急預案備案實行(xíng)屬地管理(lǐ)、統一備案，備案受理(lǐ)部門(mén)為(wèi)縣級環保部門(mén)。建設單位也需要向建設項目所在地縣級環保部門(mén)備案。如果建設項目試生(shēng)産與正式生(shēng)産情況基本無變化、環境應急預案無需修訂、建設單位在試生(shēng)産前提交的備案文件齊全，可(kě)以視(shì)為(wèi)正式生(shēng)産前已完成備案。

　　跨縣級以上(shàng)行(xíng)政區(qū)域企業的環境應急預案，可(kě)以分縣域或者分管理(lǐ)單元編制(zhì)環境應急預案，向沿線或者跨域涉及的縣級環保部門(mén)備案。

　　确定縣級環保部門(mén)作(zuò)為(wèi)備案受理(lǐ)部門(mén)，是《突發事件應對法》、《石油天然氣管道(dào)保護法》等法律法規的要求，符合環境應急實際和(hé)收集信息的需要，符合“省直管縣”的行(xíng)政管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)改革方向，有(yǒu)助于環境應急預案由過去的“下級抄上(shàng)級”、由上(shàng)到下的編制(zhì)方式，轉變為(wèi)從企業逐步向上(shàng)延伸、由下到上(shàng)的編制(zhì)方式，有(yǒu)助于夯實政府環境應急預案編制(zhì)基礎，有(yǒu)助于推動基層環保部門(mén)應急管理(lǐ)能力的提升，也便于企業執行(xíng)。

　　考慮到有(yǒu)的縣級環保部門(mén)能力不足、難以滿足備案需要等客觀現實，個(gè)别地方具有(yǒu)較成熟的市級備案管理(lǐ)經驗，《備案管理(lǐ)辦法》還(hái)規定“省級環境保護主管部門(mén)可(kě)以根據實際情況，将備案受理(lǐ)部門(mén)統一調整到市級環境保護主管部門(mén)”，給予地方環保部門(mén)一定的自主權。

　　（八）企業如何進行(xíng)備案

　　企業首次備案時(shí)，在簽署發布環境應急預案之日起20個(gè)工作(zuò)日內(nèi)，将環境應急預案備案表、環境應急預案及編制(zhì)說明(míng)、環境風險評估報告、環境應急資源調查報告、環境應急預案評審意見等五份文件提交給備案受理(lǐ)部門(mén)。企業收到受理(lǐ)部門(mén)簽章的環境應急預案備案表，則完成了首次備案。

　　當企業對環境應急預案進行(xíng)重大(dà)修訂時(shí)，也應當在修訂內(nèi)容發布之日起20個(gè)工作(zuò)日內(nèi)向原受理(lǐ)部門(mén)變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的全部備案文件，隻需提交修訂的文件。個(gè)别內(nèi)容調整的，不需要變更備案，隻需要以文件形式告知原受理(lǐ)部門(mén)即可(kě)。

　　（九）受理(lǐ)部門(mén)如何進行(xíng)受理(lǐ)

　　受理(lǐ)部門(mén)在收到企業提交的備案文件後，5個(gè)工作(zuò)日內(nèi)進行(xíng)核對。文件齊全的，出具加蓋行(xíng)政機關印章的突發環境事件應急預案備案表。受理(lǐ)部門(mén)就完成了對環境應急預案的備案。

　　受理(lǐ)部門(mén)對備案文件的核對，隻是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對這些(xiē)文件的內(nèi)容進行(xíng)實質審查。

　　除了在備案受理(lǐ)部門(mén)辦公場(chǎng)所“當面受理(lǐ)”備案的方式外，結合當前有(yǒu)些(xiē)地方開(kāi)展的網上(shàng)備案實踐，為(wèi)減輕企業負擔、适應工作(zuò)要求，《備案管理(lǐ)辦法》對通(tōng)過信函、電(diàn)子數(shù)據交換等備案方式提出了原則性要求。地方環保部門(mén)可(kě)以結合實際，開(kāi)展電(diàn)子備案、信函備案等相關工作(zuò)。

　　（十）備案後環保部門(mén)如何進行(xíng)監督

　　環保部門(mén)對企業備案的監督，主要包括彙總、指導、責任倒查三種方式。彙總、整理(lǐ)、歸檔并建立數(shù)據庫，主要是為(wèi)了收集整理(lǐ)信息，夯實政府預案基礎。備案指導是基于提高(gāo)企業環境應急預案質量對環保部門(mén)提出的要求，包括采取檔案檢查、實地核查等方式個(gè)别重點指導，和(hé)彙總分析抽查結果進行(xíng)整體(tǐ)指導，時(shí)間(jiān)節點在備案後。責任倒查是突發環境事件發生(shēng)後，環保部門(mén)将環境應急預案的制(zhì)定、備案、日常管理(lǐ)及實施情況納入事件調查處理(lǐ)範圍。《備案管理(lǐ)辦法》還(hái)對備案信息公開(kāi)進行(xíng)了規定，要求備案受理(lǐ)部門(mén)及時(shí)公布備案企業名單，企業主動公開(kāi)環境應急預案相關信息。

　　環保部門(mén)的監督，按照企業環境風險大(dà)小(xiǎo)實施分級管理(lǐ)。《備案管理(lǐ)辦法》規定，縣級環保部門(mén)在5個(gè)工作(zuò)日內(nèi)将較大(dà)以上(shàng)環境風險企業的備案文件報送市級環保部門(mén)，重大(dà)以上(shàng)報送省級環保部門(mén)。省級、市級環保部門(mén)根據掌握的備案文件實施重點監管。

　　針對企業環境風險評估與分級，環境保護部出台了《企業突發環境事件風險評估技(jì)術(shù)指南（試行(xíng)）》（環辦〔2014〕34号），給出了環境風險評估的一般性方法，涵蓋了大(dà)部分易發、多(duō)發突發環境事件的企業。目前，環境保護部還(hái)将出台企業突發環境事件環境風險等級劃分方法标準，進一步加強企業環境風險分級的技(jì)術(shù)指導。實踐中，一些(xiē)地方也制(zhì)定實施了企業環境風險管理(lǐ)方面的文件，對企業事業單位實行(xíng)風險分級管理(lǐ)。《備案管理(lǐ)辦法》也規定，縣級以上(shàng)地方環保部門(mén)可(kě)以參考有(yǒu)關突發環境事件風險評估标準或指導性技(jì)術(shù)文件，結合實際指導企業确定環境風險等級。

　　（十一）企業違反備案管理(lǐ)辦法需要承擔什麽責任

　　為(wèi)了督促企業規範制(zhì)定環境應急預案并備案，對于企業不制(zhì)定、不備案，或者提供虛假文件備案的行(xíng)為(wèi)，由縣級以上(shàng)環保部門(mén)責令限期改正，并依據《海洋環境保護法》、《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》、《水(shuǐ)污染防治法》等法律法規以及環境保護部制(zhì)定的規章等，給予罰款等處罰。

　　（十二）環保部門(mén)違反備案管理(lǐ)辦法等相關規定需要承擔什麽責任

　　為(wèi)了規範環保部門(mén)及其工作(zuò)人(rén)員備案管理(lǐ)行(xíng)為(wèi)，對于可(kě)能出現的不備案、亂備案、不告知等違法違紀行(xíng)為(wèi)進行(xíng)了列舉，明(míng)确責任界限。

　　（十三）備案制(zhì)度如何與其他管理(lǐ)制(zhì)度銜接

　　備案與其他環境管理(lǐ)制(zhì)度的銜接，在一些(xiē)規章、規範性文件中已有(yǒu)體(tǐ)現。如危險化學品環境管理(lǐ)登記辦法（試行(xíng)）》（環境保護部令 第22号）第九條規定，危險化學品生(shēng)産使用企業申請(qǐng)辦理(lǐ)危險化學品生(shēng)産使用環境管理(lǐ)登記時(shí)，應當提交突發環境事件應急預案；《廢棄危險化學品污染防治辦法》（國家(jiā)環境保護總局令 第27号）第十九條規定，産生(shēng)、收集、貯存、運輸、利用、處置廢棄危險化學品的單位，應當制(zhì)定廢棄危險化學品突發環境事件應急預案，報縣級以上(shàng)環境保護部門(mén)備案；《新化學物質環境管理(lǐ)辦法》（環境保護部令 第7号）第三十一條規定，常規申報的登記證持有(yǒu)人(rén)和(hé)相應的加工使用者，應當制(zhì)定應急預案和(hé)應急處置措施；《關于進一步加強環境影(yǐng)響評價管理(lǐ)防範環境風險的通(tōng)知》（環發〔2012〕77号）要求，相關建設項目申請(qǐng)試生(shēng)産時(shí)，應提交企業突發環境事件應急預案的備案材料。未來(lái)還(hái)可(kě)以在其他文件中進一步強化。

　　（十四）今後企業環境應急預案的管理(lǐ)如何進一步深化

　　《備案管理(lǐ)辦法》是企業環境應急預案管理(lǐ)的綱領性文件。今後環保部門(mén)主要通(tōng)過備案這一抓手實現對企業環境應急預案的指導與管理(lǐ)。由于環境應急預案的制(zhì)定與實施涉及技(jì)術(shù)內(nèi)容多(duō)，為(wèi)不斷提高(gāo)預案管理(lǐ)水(shuǐ)平，環境保護部将陸續出台重點行(xíng)業預案編修指南、應急資源調查指南、演練指南等配套文件。各地也可(kě)以根據實際，出台有(yǒu)關實施細則和(hé)指導性文件，不斷提高(gāo)管理(lǐ)水(shuǐ)平，推動企業持續改進預案。