[摘要] 缺乏溝通(tōng)的另一個(gè)症結表現在，部門(mén)之間(jiān)有(yǒu)時(shí)甚至自相矛盾。“比如環保部和(hé)氣象部門(mén)都做(zuò)霧霾預警，結果一個(gè)說重污染，一個(gè)說空(kōng)氣良好，老百姓該信哪個(gè)？”

　　被譽為(wèi)“武裝到牙齒”的新《中華人(rén)民共和(hé)國環境保護法》（以下簡稱“新環保法”），其執行(xíng)效果一直備受關注。

　　2014年4月24日，十二屆全國人(rén)大(dà)常委會(huì)第八次會(huì)議表決通(tōng)過了《環保法修訂案》，新環保法已經于2015年1月1日施行(xíng)。

　　“新環保法制(zhì)定的規格很(hěn)高(gāo)。它加進了很(hěn)多(duō)舊(jiù)法沒有(yǒu)的內(nèi)容，比如環境公益訴訟，比如配套措施裏的按日連續處罰。而且由于新環保法本身的規格很(hěn)高(gāo)，一些(xiē)過去的法規的檔次也被拔高(gāo)了，執行(xíng)起來(lái)的力度大(dà)大(dà)提高(gāo)。”在接受時(shí)代周報記者采訪時(shí)，公衆與環境研究中心主任馬軍如此評價新環保法出台的意義。

　　如今，新環保法已生(shēng)效兩年有(yǒu)餘，因而有(yǒu)必要對法律實施效果進行(xíng)盤點、評估。不久前，兩份由高(gāo)校(xiào)牽頭編寫的新環保法評估報告相繼公布。4月18日，中國人(rén)民大(dà)學法學院發布新《環保法》四個(gè)配套辦法2016年度實施與适用評估報告。4月20日，中國政法大(dà)學環境資源法研究所發布新環保法實施效果評估報告。

　　兩份報告的側重點有(yǒu)所不同。人(rén)大(dà)法學院的報告關注環保部為(wèi)新環保法設立的配套處罰手段的實施效果；中國政法大(dà)學環境資源法研究所的報告則将環境主體(tǐ)分為(wèi)政府（司法機關）、企業、社會(huì)團體(tǐ)和(hé)公民三塊，觀察三類主體(tǐ)各自的履職狀況。

　　中國政法大(dà)學環境資源法研究所主任、新環保法實施效果評估報告課題組組長王燦發在接受時(shí)代周報記者采訪時(shí)表示，根據報告來(lái)看，新環保法的最大(dà)亮點在于執法力度空(kōng)前加強，其次則是使各級領導幹部意識到了環境保護的重要性。但(dàn)是在落實政府主體(tǐ)責任、提升企業守法意識、推進環境信息公開(kāi)等方面仍有(yǒu)不足。

　　50多(duō)項配套辦法護航

　　2016年是中央環保督察元年。伴随着這一環境監管領域最具威懾力的舉措，中國的環保事業在落實地方主體(tǐ)責任、環境立法、環境質量改善和(hé)公衆參與方面，都取得(de)了豐碩成果。這一切都圍繞着新環保法展開(kāi)。

　　律師(shī)吳青是十二屆全國人(rén)大(dà)代表。她曾參加過新環保法的修訂，近幾年的議案也都有(yǒu)關于環保。在她看來(lái)，新環保法出台以後，政府、企業、社會(huì)三方對環保的重視(shì)程度都遠超以往。各部門(mén)也提高(gāo)了相互配合的質量與效率，共同促進法律落實。“例如兩高(gāo)在加強環境案件審理(lǐ)和(hé)推動環境公益訴訟方面，做(zuò)了很(hěn)多(duō)工作(zuò)。”

　　馬軍感受到，新環保法施行(xíng)後，信息公開(kāi)有(yǒu)了大(dà)幅度擴展。公衆與環境研究中心收集的數(shù)據顯示：2013年公布企業各類環保違規超标的數(shù)目是32000條，2014年達到42000條，2015年環保法開(kāi)始實施後，增長到55000條，2016年達到71000條。“今年肯定要突破10萬條。”馬軍預測。

　　全國政協社會(huì)和(hé)法制(zhì)委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅作(zuò)為(wèi)全國人(rén)大(dà)代表五次領銜提出修改《環境保護法》的議案，并全程參與環保法修訂工作(zuò)，她向記者表示，新環保法實施兩年來(lái)，效果超出了她的預期。“因為(wèi)新環保法作(zuò)為(wèi)環境保護領域的基礎性法律，其規定相對宏觀與原則，一些(xiē)具體(tǐ)制(zhì)度的落地需要有(yǒu)很(hěn)多(duō)配套法律、法規和(hé)規章，這都需要時(shí)間(jiān)。但(dàn)新環保法出台以後，環保部、地方各級政府、司法機關都下了很(hěn)大(dà)功夫去執行(xíng)和(hé)實施。”她特别指出，環保部制(zhì)定了50多(duō)項配套辦法，加快了新法執行(xíng)的進程。

　　在50多(duō)個(gè)配套辦法中，有(yǒu)新環保法“四顆牙齒”之稱的按日連續處罰，查封、扣押、限産、停産以及移送行(xíng)政拘留四項制(zhì)度的配套措施。其中按日連續處罰被認為(wèi)能有(yǒu)效解決排污企業違法成本過低(dī)的問題，移送行(xíng)政拘留則對排污企業主構成強大(dà)的威懾力。

　　人(rén)民大(dà)學發布的新環保法四項制(zhì)度配套措施實施與适用評估報告顯示，2016年全國實施4個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環境污染犯罪的案件總數(shù)為(wèi)21738件，同比增長85%。自新環保法出台以來(lái)，環境案件總數(shù)呈驟增趨勢。

　　王燦發表示，在監管加碼的情況下，企業開(kāi)始有(yǒu)了守法意識。“原來(lái)企業不把環保放在眼裏，就是準備點環保預算(suàn)，環保局來(lái)檢查就交罰款了事。但(dàn)現在有(yǒu)些(xiē)企業甚至專門(mén)請(qǐng)環境法律顧問。這說明(míng)遵守環保法已經成為(wèi)企業生(shēng)産中不可(kě)回避的事情。”

　　新環保法的一大(dà)亮點是納入了環境公益訴訟，并允許環境公益組織作(zuò)為(wèi)發起訴訟的主體(tǐ)。呂忠梅認為(wèi)，這對于環境公益組織的成長有(yǒu)很(hěn)大(dà)作(zuò)用，也提高(gāo)了公衆參與對環保事業的影(yǐng)響力。呂忠梅指出，新環保法出台後，環保組織的數(shù)量逐年遞增，民間(jiān)發布的各類環境報告引起環保部門(mén)的重視(shì)，以及一些(xiē)企業設立了環保基金，都說明(míng)社會(huì)力量參與環境治理(lǐ)的熱情被激發出來(lái)了。

　　環保組織“好空(kōng)氣保衛俠”組織者趙亮在接受時(shí)代周報記者采訪時(shí)坦言，過去環保組織與環保部門(mén)處于相互提防的狀态。“他們擔心我們搞事情，我們擔心他們介入以後，行(xíng)動不方便。”現在這塊堅冰有(yǒu)了溶解的趨勢。一些(xiē)地方環保局邀請(qǐng)趙亮座談，聽(tīng)取他們的意見；趙亮們也有(yǒu)興趣了解環保部門(mén)如何運作(zuò)和(hé)執法。“加深了解後，我們也更能體(tǐ)諒基層環保部門(mén)的不易。”

　　吳青提示時(shí)代周報記者，圍繞新環保法，環保部正在密集制(zhì)定各類标準。“今年陳吉甯部長說要修改800個(gè)标準，體(tǐ)現出環保部正在快速推進監管的系統化和(hé)精細化。”她表示，以愈加細化的标準為(wèi)基石，各項配套手段的執行(xíng)将會(huì)越來(lái)越得(de)力。

　　從九龍分治到九龍共治

　　但(dàn)在更高(gāo)層看來(lái)，新環保法的落地執行(xíng)仍有(yǒu)待進一步加強。在十二屆全國人(rén)大(dà)五次會(huì)議新聞中心舉行(xíng)的記者會(huì)上(shàng)，環保部部長陳吉甯強調，新環保法規定的部門(mén)職責，隻有(yǒu)一半在環保部門(mén)手裏。言下之意是，執行(xíng)環保法，需要各地方、各有(yǒu)關部門(mén)和(hé)環保部門(mén)共同出力。

　　“環保部門(mén)行(xíng)使的是監督管理(lǐ)職能，主要是監督，而不是自己去大(dà)包大(dà)攬地幹活，”呂忠梅指出，現在的環保部“太累了”，“環保涉及的領域很(hěn)多(duō)，‘九龍治水(shuǐ)’是必然的，但(dàn)我們想要的是‘九龍共治’，而不是九條龍分頭行(xíng)事。”

　　分工不當，權責不明(míng)，是新環保法落地面臨困局的原因之一。“部門(mén)間(jiān)溝通(tōng)不暢，信息不對稱，就會(huì)導緻各個(gè)部門(mén)隻站(zhàn)在自己的角度考慮問題。”呂忠梅向時(shí)代周報記者講述了一個(gè)她在基層調研時(shí)的例子，“現在各地都在推黑(hēi)臭水(shuǐ)體(tǐ)治理(lǐ)，但(dàn)我們發現很(hěn)多(duō)地方把水(shuǐ)體(tǐ)的邊坡硬化了，這會(huì)破壞水(shuǐ)體(tǐ)的自我淨化能力，這種治理(lǐ)成本巨大(dà)而且不可(kě)持久。我們通(tōng)過詢問了解到，這就是因為(wèi)水(shuǐ)體(tǐ)治理(lǐ)主要是水(shuǐ)務部門(mén)來(lái)做(zuò)，生(shēng)态保護則屬于環保部門(mén)。兩個(gè)部門(mén)間(jiān)缺乏溝通(tōng)，就帶來(lái)了這樣的後果。”

　　缺乏溝通(tōng)的另一個(gè)症結表現在，部門(mén)之間(jiān)有(yǒu)時(shí)甚至自相矛盾。“比如環保部和(hé)氣象部門(mén)都做(zuò)霧霾預警，結果一個(gè)說重污染，一個(gè)說空(kōng)氣良好，老百姓該信哪個(gè)？”呂忠梅建議，應該建立部門(mén)之間(jiān)的溝通(tōng)協調機制(zhì)。

　　在執行(xíng)環保處罰時(shí)，環保部門(mén)與公安機關的銜接也存在問題。“對環保法配套措施的理(lǐ)解，環保部門(mén)和(hé)公安部門(mén)的理(lǐ)解存在差異。” 呂忠梅指出，“例如環保部門(mén)要進行(xíng)行(xíng)政拘留，就得(de)移送公安機關。但(dàn)公安機關會(huì)認為(wèi)，按照治安處罰法的規定，一定要有(yǒu)行(xíng)政處罰的才能移送。但(dàn)行(xíng)政強制(zhì)措施不是一種行(xíng)政處罰，是一種行(xíng)政處理(lǐ)。新環保法對行(xíng)政拘留移送有(yǒu)規定，但(dàn)兩方在對法律的理(lǐ)解上(shàng)存在差異。”

　　執行(xíng)層面有(yǒu)待加強

　　“新環保法出台以後，我們看到基層環境執法機構是有(yǒu)增加，但(dàn)是執法效果不如預期。”王燦發對時(shí)代周報記者表示。在環境監管愈受重視(shì)的當下，原本隐藏在角落的基層環境執法問題逐漸暴露出來(lái)。

　　“市縣一級執法隊伍人(rén)員編制(zhì)太少(shǎo)，裝備太差，知識水(shuǐ)平普遍不過關。”王燦發直言。

　　趙亮常常與各級環保部門(mén)打交道(dào)。他發現，去年很(hěn)多(duō)市縣級環保執法機構的工作(zuò)熱情很(hěn)高(gāo)，但(dàn)是缺乏車(chē)輛(liàng)和(hé)設備。“執法人(rén)員裏有(yǒu)專業背景的也很(hěn)少(shǎo)，很(hěn)多(duō)都是退伍軍人(rén)或其他崗位流轉過來(lái)的。不少(shǎo)人(rén)還(hái)沒有(yǒu)編制(zhì)。”

　　編制(zhì)确實緊缺。一名環保界人(rén)士向時(shí)代周報記者透露，有(yǒu)高(gāo)層曾為(wèi)環保部門(mén)争取過編制(zhì)，但(dàn)國內(nèi)的主要趨勢是控制(zhì)編制(zhì)數(shù)量，因而環保部門(mén)的編制(zhì)問題依然懸而未決。

　　更令律師(shī)吳青擔心的，是執法人(rén)員的執法水(shuǐ)平沒有(yǒu)跟上(shàng)新修訂的《環保法》。“按照環保法規定，企業沒有(yǒu)取得(de)環評審批，是不能從事生(shēng)産的。但(dàn)現在有(yǒu)的地方執法，是檢查這家(jiā)沒有(yǒu)通(tōng)過環評的企業是否排放超标。這從方向上(shàng)說就是錯誤的。”吳青直言，這種企業依法應該停産，但(dàn)環保部門(mén)的處罰是限産。“環保執法人(rén)員應該知道(dào)他們到企業要查什麽，也應該告訴企業需要準備什麽手續。法律有(yǒu)規定，但(dàn)你(nǐ)不會(huì)用也不行(xíng)。”

　　針對環境執法人(rén)員的專業水(shuǐ)平問題，環保部此前已開(kāi)展過“執法大(dà)練兵”活動。吳青則指出，環保部近日開(kāi)展的強化督查，從各地抽調5000多(duō)名執法人(rén)員到28個(gè)城市開(kāi)展督查，也相當于一次大(dà)型培訓。這些(xiē)執法人(rén)員回到本地後，将成為(wèi)專業過硬的骨幹力量，起到帶動作(zuò)用。

　　陳吉甯在前述記者會(huì)上(shàng)表示，新環保法有(yǒu)些(xiē)條款在操作(zuò)層面上(shàng)執行(xíng)困難。他提到被環保界寄予厚望的按日連續處罰。《環境保護主管部門(mén)實施按日連續處罰辦法》顯示，環境保護主管部門(mén)檢查發現排污者違法排放污染物的，應首先向排污者送達責令改正違法行(xíng)為(wèi)決定書(shū)。收到決定書(shū)30日後仍不改正排污行(xíng)為(wèi)的企業，可(kě)以對其實施按日連續處罰。“打個(gè)比方，如果你(nǐ)上(shàng)公共汽車(chē)，抓到你(nǐ)沒有(yǒu)票(piào)，得(de)先補票(piào)。如果拒絕補票(piào)，才能夠實行(xíng)按日處罰。”陳吉甯評價道(dào)。

　　“按日計(jì)罰本身是新環保法最硬的牙齒，但(dàn)制(zhì)度設計(jì)上(shàng)存在缺陷。”呂忠梅表示。她認為(wèi)，應賦予按日計(jì)罰回溯的能力，另一方面，目前的舉證責任在環保部門(mén)，“需要執法人(rén)員長期監視(shì)企業有(yǒu)沒有(yǒu)繼續違法排污，成本過高(gāo)”，她希望修改為(wèi)企業自證清白。

　　吳青向時(shí)代周報記者介紹，有(yǒu)關方面正在考慮修改按日處罰辦法，但(dàn)修改的具體(tǐ)方向目前還(hái)不甚明(míng)了。

　　信息公開(kāi)面臨掣肘

　　“現在看來(lái)，新環保法還(hái)沒有(yǒu)達到人(rén)們的期待。它的‘牙齒’還(hái)沒有(yǒu)完全長齊。”馬軍對時(shí)代周報記者評價道(dào)。

　　馬軍認為(wèi)，新環保法落地難，歸根結底還(hái)是地方主體(tǐ)責任未落實，基層執法、公益訴訟與信息公開(kāi)，都面臨地方掣肘。“越到地方，環保和(hé)發展的沖突越顯著，阻力越大(dà)。”陳吉甯在記者會(huì)上(shàng)亦表示，新《環保法》明(míng)确要落實地方政府的環境質量責任，但(dàn)是制(zhì)約的法律手段不足。

　　“政府對接受監督還(hái)不習慣，”呂忠梅認為(wèi)，政府的認識還(hái)停留在過去不透明(míng)的階段，認為(wèi)公開(kāi)數(shù)據會(huì)給自己帶來(lái)麻煩，“但(dàn)他們沒有(yǒu)意識到，如果是依法履職，公開(kāi)數(shù)據其實是提高(gāo)公信力的一個(gè)好手段。”

　　馬軍還(hái)記得(de)，在參與政法大(dà)學起草新環保法實施效果評估報告時(shí)，環保部門(mén)曾與項目組有(yǒu)過一次座談。在這次座談會(huì)上(shàng)，項目組提出一個(gè)問題：環保部門(mén)稱，按日計(jì)罰案件公開(kāi)率達到了80%，而據項目組的調研，隻有(yǒu)1/4的案件被放在網上(shàng)公開(kāi)。

　　“原來(lái)他們把在電(diàn)線杆上(shàng)貼通(tōng)告也視(shì)為(wèi)公開(kāi)，”馬軍透露，許多(duō)案件的公開(kāi)方式是在公告欄貼布告，因而沒有(yǒu)被項目組統計(jì)到。“令人(rén)覺得(de)意外，本來(lái)公告就是電(diàn)子文檔，挂到網上(shàng)不是更方便嗎？”

　　因為(wèi)地方掣肘，環保部雖然一直在力推數(shù)據公開(kāi)，但(dàn)是收效不大(dà)顯著。政法大(dà)學公布的評估報告也顯示，在31個(gè)省級環保部門(mén)和(hé)70個(gè)地市級環保部門(mén)，共計(jì)101個(gè)調查對象中，不依法公開(kāi)重點排污單位名錄的地市級環保部門(mén)（包括不公開(kāi)和(hé)不按時(shí)限公開(kāi)）共計(jì)56個(gè)，占到了全部統計(jì)對象的76%。

　　馬軍感到遺憾。在他看來(lái)，數(shù)據公開(kāi)是環境治理(lǐ)最大(dà)潛力所在。“環保部早有(yǒu)要求，令京津冀地區(qū)公布重點排污單位名單，這本是很(hěn)有(yǒu)價值的舉措，但(dàn)真正落實得(de)好的隻有(yǒu)北京。”

　　吳青表示，落實地方主體(tǐ)責任，首先要落實地方政府對人(rén)大(dà)報告環境工作(zuò)，接受人(rén)大(dà)的監督。四年的人(rén)大(dà)代表經曆令她感觸頗深：“省級政府一般都完成得(de)很(hěn)好，但(dàn)市縣級政府向人(rén)大(dà)報告環境工作(zuò)卻很(hěn)少(shǎo)聽(tīng)說。”她感到，現行(xíng)制(zhì)度對政府環境責任的制(zhì)約還(hái)比較籠統。

　　呂忠梅認為(wèi)，現在信息公開(kāi)工作(zuò)做(zuò)得(de)不好，既有(yǒu)地方政府不情願的因素，也有(yǒu)政府運用數(shù)據進行(xíng)管理(lǐ)能力不足的因素。“怎麽運用技(jì)術(shù)去做(zuò)名錄，怎麽進行(xíng)公開(kāi)，地方政府還(hái)不太理(lǐ)解。”她表示，新環保法對信息公開(kāi)還(hái)沒有(yǒu)一個(gè)統一的标準，未來(lái)要做(zuò)的工作(zuò)應是由環保部牽頭做(zuò)一個(gè)信息發布的統一平台，其中的标準必須規範。

　　目前督促地方落實主體(tǐ)責任最有(yǒu)力的武器(qì)莫過于中央環保督察。馬軍建議，應将環保機制(zhì)問題和(hé)環境執法問題納入督察範圍，“這是更長遠、有(yǒu)效的舉措”。

來(lái)源：時(shí)代周報