秦昌波 吳舜澤

　　環境保護責任清單要明(míng)确各級黨委及其職能部門(mén)的環境保護責任，重視(shì)黨委領導作(zuò)用和(hé)黨政協同共進力量的發揮，突出地方各級黨委的環境保護重要責任。

　　農業污染防治、農村環境保護、機動車(chē)污染防治等重點領域的畜禽養殖、稭稈焚燒、面源污染、城鄉污水(shuǐ)垃圾、機動車(chē)污染管理(lǐ)等環境保護職責劃分不盡合理(lǐ)或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區(qū)、直轄市）垂直管理(lǐ)制(zhì)度改革實施方案研究編制(zhì)的重點。

　　落實環境保護責任清單必須要同步制(zhì)定考評、獎勵與追責的具體(tǐ)落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理(lǐ)制(zhì)度改革試點工作(zuò)的指導意見》（以下簡稱《意見》），在中央文件層面首次提出制(zhì)定并落實環境保護責任清單。制(zhì)定地方各級黨委政府及其相關部門(mén)的環境保護責任清單，是紮實推進生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革的一項重要舉措，可(kě)以從制(zhì)度上(shàng)破解環保責任就是環保部門(mén)的責任、環保工作(zuò)就是環保部門(mén)的工作(zuò)的問題，打破環保工作(zuò)“小(xiǎo)馬拉大(dà)車(chē)”的困局，有(yǒu)利于落實“黨政同責”“一崗雙責”，形成齊抓共管的大(dà)環保工作(zuò)格局。

　　1 制(zhì)定環境保護責任清單的必要性

　　一是環境保護責任清單是黨委政府及其相關部門(mén)履職盡責的依據。習近平總書(shū)記提出的現行(xíng)以塊為(wèi)主的地方環保管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)存在的第一個(gè)突出問題，即難以落實對地方政府及其有(yǒu)關部門(mén)的監督責任。若不明(míng)确提出環保責任清單，就談不上(shàng)落實對地方政府及其相關部門(mén)的監督。因此，責任清單是垂直管理(lǐ)改革的前提。區(qū)縣級環保局不再單設而成為(wèi)市級環保局的分局後，将倒逼地方區(qū)縣黨委政府及其有(yǒu)關部門(mén)承擔環境保護職責，因此責任清單也是垂直管理(lǐ)改革的有(yǒu)機內(nèi)容。由于各責任主體(tǐ)的環境保護職責往往散落在衆多(duō)法律、法規、規章和(hé)紅頭文件中，缺乏系統完整的環境保護責任清單，導緻環保責任界線不明(míng)确，形成了“九龍治水(shuǐ)”責任多(duō)頭、“爹不管媽不要”責任真空(kōng)、“三不管地帶”責任盲區(qū)等問題。這就需要将各級黨委政府及其相關部門(mén)的環境保護責任梳理(lǐ)清楚，避免責任多(duō)頭、責任真空(kōng)、責任模糊等問題，使履責有(yǒu)依據、監督有(yǒu)抓手、追責有(yǒu)方向，從而實現大(dà)環保的格局。

　　二是環境保護責任清單是生(shēng)态文明(míng)績效考核和(hé)生(shēng)态環境監督問責的依據。系統完整、邊界清晰的環境保護責任清單是建立健全生(shēng)态環境保護目标責任制(zhì)和(hé)黨政領導班子考核評價制(zhì)度的依據。同時(shí)，随着《環境保護督察方案（試行(xíng)）》《黨政領導幹部生(shēng)态環境損害責任追究辦法（試行(xíng)）》等文件的貫徹實施，需要明(míng)确黨委政府及其相關部門(mén)各自的環境保護職責，在發生(shēng)問題時(shí)需要對照責任清單找準責任主體(tǐ)，公正合理(lǐ)地進行(xíng)追責。

　　三是環境保護責任清單是保障社會(huì)和(hé)公衆進行(xíng)監督的依據。随着經濟社會(huì)的進步，良好的生(shēng)态環境質量已經成為(wèi)最普惠的公共産品。伴随公衆環境需求的提升，社會(huì)大(dà)衆的環境權益意識不斷提高(gāo)，要求擁有(yǒu)更多(duō)的知情權、表達權、參與權和(hé)監督權。這就需要黨委政府及其相關部門(mén)有(yǒu)一個(gè)內(nèi)容完善、邊界清晰的環境保護責任體(tǐ)系，避免出現公衆反映意見找不到渠道(dào)、信訪投訴找不準對象的情形。面對一些(xiē)與群衆利益密切相關的“環境疑難雜症”，公衆往往揪住環保部門(mén)不放，甚至出現“具體(tǐ)監管部門(mén)無責輕松過關，環保部門(mén)陪綁反而被考核扣分”的怪現象，成為(wèi)“背黑(hēi)鍋”的出氣筒。“曬”出來(lái)責任清單，能夠讓公衆知道(dào)黨委政府和(hé)各部門(mén)的責任，形成公衆和(hé)輿論的有(yǒu)效監督，促進黨委、政府及相關部門(mén)更加自覺地履行(xíng)生(shēng)态環境保護責任，進而改善環境質量。

　　2 地方實踐經驗及存在的問題

　　地方在推進生(shēng)态文明(míng)建設、執行(xíng)國家(jiā)環境保護規劃和(hé)大(dà)氣、水(shuǐ)、土壤3個(gè)“十條”過程中，為(wèi)更好地落實各級黨委、政府及其相關部門(mén)的環境保護責任，一些(xiē)地方結合工作(zuò)實際需要從不同層面出台了一系列環境保護責任規定。這些(xiē)責任規定的出台推動了地方各級黨委及其相關部門(mén)履職盡責，落實“黨政同責”和(hé)“一崗雙責”，形成環境保護工作(zuò)合力，也為(wèi)失職追責提供了明(míng)确依據，這些(xiē)地方實踐的亮點和(hé)突破值得(de)借鑒推廣。但(dàn)是，環境保護責任規定仍然存在一定差異化甚至不明(míng)确的地方。總結各地責任規定實踐中的經驗和(hé)不足，對于各地落實本次垂直管理(lǐ)改革要求、制(zhì)定契合文件要求和(hé)地方實際的環境保護責任清單具有(yǒu)較強的示範指引作(zuò)用。

　　一是關于黨委及其相關部門(mén)的環境保護責任問題。各地的責任規定較多(duō)地側重政府及其相關部門(mén)的環境保護責任，而對黨委及其職能部門(mén)的規定較少(shǎo)。僅有(yǒu)山(shān)東、河(hé)北、貴州、江蘇、湖(hú)北、河(hé)南等地規定了黨委及其職能部門(mén)的環保責任。以前我國沒有(yǒu)明(míng)确的制(zhì)度規定黨委在環境保護方面的具體(tǐ)職責，導緻黨委的環境保護領導責任虛化。由于在地方層次的權力架構中，黨委領導政府開(kāi)展工作(zuò)，黨委的權威要大(dà)過政府。從理(lǐ)論上(shàng)講，黨委也要承擔環境保護的領導責任和(hé)失職的黨紀、政紀和(hé)法律責任。特别是縣（區(qū)）環保局不再單設而成為(wèi)市（地）環保局的派出機構後，必然要求地方縣（區(qū)）黨委政府及其相關部門(mén)承擔環境保護職責。《環境保護法》明(míng)确規定地方政府對轄區(qū)環境質量負責，《黨政領導幹部生(shēng)态環境損害責任追究辦法（試行(xíng)）》第三條明(míng)确規定地方各級黨委和(hé)政府對本地區(qū)生(shēng)态環境和(hé)資源保護負總責。因此，依據黨中央和(hé)國務院的有(yǒu)關法律法規要求，環境保護責任清單要明(míng)确各級黨委及其職能部門(mén)的環境保護責任，重視(shì)黨委領導作(zuò)用和(hé)黨政協同共進力量的發揮，突出地方各級黨委的環境保護重要責任，避免出現政府有(yǒu)壓力幹事而沒有(yǒu)黨委的支持最終幹不成事的現象。

　　二是關于擔負主要責任的部門(mén)職責明(míng)晰問題。各地的環保責任規定對于擔負一般責任的部門(mén)分工較少(shǎo)存在分歧，基本能按照“一崗雙責”的要求落實到責任部門(mén)。但(dàn)是農業污染防治、農村環境保護、機動車(chē)污染防治等重點領域的畜禽養殖、稭稈焚燒、面源污染、城鄉污水(shuǐ)垃圾、機動車(chē)污染管理(lǐ)等環境保護職責劃分不盡合理(lǐ)或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區(qū)、直轄市）垂直管理(lǐ)制(zhì)度改革實施方案研究編制(zhì)的重點。有(yǒu)的地方是未将有(yǒu)關職責明(míng)确落實到行(xíng)業主管部門(mén)，仍由環保部門(mén)負責或承擔主要責任；有(yǒu)的地方是在責任規定中使用“會(huì)同有(yǒu)關部門(mén)監督管理(lǐ)……”等模糊表述，導緻“清單不清”，失去制(zhì)定責任清單的意義。環保部門(mén)受能力、手段等制(zhì)約，在這些(xiē)領域的環境保護監督管理(lǐ)往往力不從心。行(xíng)業主管部門(mén)可(kě)以借助行(xíng)政許可(kě)、扶持資金、監管手段的優勢更好地對本領域的環境保護進行(xíng)監督管理(lǐ)，也有(yǒu)利于從産業行(xíng)業規劃、布局、政策的源頭做(zuò)好環境保護工作(zuò)。如陝西省機動車(chē)淘汰職能從環保部門(mén)移交公安部門(mén)後，公安部門(mén)充分發揮紀律部隊的優勢大(dà)大(dà)加速了老舊(jiù)機動車(chē)淘汰力度。因此，環境保護責任清單要突出擔負主要責任的部門(mén)，覆蓋擔負一般責任的部門(mén)，将全要素、全過程的環保責任無一遺漏地分解到具體(tǐ)部門(mén)，把生(shēng)态環境保護中“剪不斷理(lǐ)還(hái)亂”的“一團亂麻”梳理(lǐ)清楚，做(zuò)到不留死角。

　　三是關于履責的獎懲和(hé)失責追究問題。各地的責任規定比較具體(tǐ)地明(míng)确了各級黨委政府及其相關部門(mén)的環境保護責任，但(dàn)對于責任落實和(hé)失職追責規定較少(shǎo)。僅有(yǒu)江蘇、福建等地規定了督促檢查、獎勵和(hé)問責等方面的責任落實措施。責任清單解決了“有(yǒu)責所在”的問題，但(dàn)千條萬條，不落實就是“白條”。因此，落實環境保護責任清單必須要同步制(zhì)定考評、獎勵與追責的具體(tǐ)落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　3 建立環境保護責任清單的建議

　　首先，要厘清黨委和(hé)政府的主體(tǐ)責任與相關部門(mén)的工作(zuò)職責定位差異，落實地方黨委和(hé)政府對生(shēng)态環境負總責的要求。環境保護涉及的領域衆多(duō)，生(shēng)态環境質量狀況是各領域、各部門(mén)履行(xíng)環境保護職責的綜合結果表征，因此，黨委和(hé)政府需要對轄區(qū)環境質量負責。黨委和(hé)政府履行(xíng)職責往往通(tōng)過自己的部門(mén)去履行(xíng)具體(tǐ)工作(zuò)職責，這就需要制(zhì)定相關部門(mén)的環保工作(zuò)責任清單來(lái)分解落實環境保護工作(zuò)職責。黨委和(hé)政府通(tōng)過要求各部門(mén)履行(xíng)好環保責任來(lái)實現自身承擔的環境質量改善責任的要求。環境保護責任清單要堅持“黨政同責”和(hé)“一崗雙責”，明(míng)确黨委、政府對本行(xíng)政區(qū)域生(shēng)态環境保護工作(zuò)負總責。黨委、政府及其有(yǒu)關部門(mén)的主要負責人(rén)是本行(xíng)政區(qū)域、本部門(mén)職責範圍內(nèi)生(shēng)态環境保護工作(zuò)的主要責任人(rén)，是對生(shēng)态環境保護工作(zuò)負主要領導責任的第一責任人(rén)；分管生(shēng)态環境保護工作(zuò)的領導班子成員對生(shēng)态環境保護工作(zuò)負綜合監督領導責任；其他相關負責人(rén)對分管業務工作(zuò)範圍內(nèi)的生(shēng)态環境保護工作(zuò)負直接責任。

　　其次，全覆蓋與抓關鍵相結合，按照“管發展必須管環保，管生(shēng)産必須管環保”的原則，制(zhì)度化、清單化落實環保部門(mén)與其他部門(mén)的環境保護責任。結合“氣十條”“水(shuǐ)十條”部門(mén)分工、中央城市綜合執法改革，以及部分省市做(zuò)法，按照“一崗雙責”的基本要求，在制(zhì)度設計(jì)和(hé)職責分工上(shàng)做(zuò)好工作(zuò)，讓抓發展的人(rén)同時(shí)搞環保，不是一撥人(rén)搞發展、一撥人(rén)搞環保，統一明(míng)确各部門(mén)的環境保護責任和(hé)任務。相關部門(mén)應根據環境保護相關法律法規和(hé)環境保護責任清單規定，負責本行(xíng)業、本領域、本系統的環境保護工作(zuò)。特别是對《意見》點了名、各地有(yǒu)差異的工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水(shuǐ)垃圾、礦産資源開(kāi)發環境保護、機動車(chē)污染防治、自然生(shēng)态保護等領域，責任必須清單化、明(míng)确化、公開(kāi)化、可(kě)考核、可(kě)量化。總體(tǐ)上(shàng)環保部門(mén)能幹的、技(jì)術(shù)性強的可(kě)以留下來(lái)，面上(shàng)的、分散的相關環保工作(zuò)應該由各個(gè)行(xíng)業部門(mén)去負責。

　　第三，同步完善相關監督考核和(hé)獎懲制(zhì)度建設，推動責任清單落實。責任清單要管用，關鍵是要抓好責任的落實和(hé)監督。不僅要做(zuò)到照單履責，還(hái)要做(zuò)到照單追責，讓生(shēng)态環境得(de)到切實、有(yǒu)效的保護和(hé)治理(lǐ)。一是要建立健全生(shēng)态環境保護目标責任制(zhì)，将環境保護責任清單納入黨政領導班子考核評價的重要內(nèi)容，強化考評、激勵與追責，引導地方各級黨委政府及其相關部門(mén)依法依規履職。二是要将環境保護責任清單作(zuò)為(wèi)與環境監察、環保督察巡視(shì)配套的基礎性制(zhì)度安排。依據責任清單，專項督查巡視(shì)與日常環境駐點監察相結合，加強事前事中事後全過程的責任監督，同時(shí)強化監察結果運用，将履行(xíng)環保職責情況向紀檢、組織、人(rén)事等部門(mén)及時(shí)通(tōng)報情況。三是對未能履行(xíng)職責的責任主體(tǐ)，要依法依規嚴格公正追責，從而形成有(yǒu)權必有(yǒu)責、用權受監督、失職要追究的格局，用嚴格的制(zhì)度保護生(shēng)态環境。

來(lái)源：中國環境網